同志们：

　　《市政公用事业特许经营管理办法》已经发布，即将于2004年5月1日起正式施行。全面、准确地理解与贯彻《市政公用事业特许经营管理办法》，依法组织和加强对市政公用事业特许经营活动的监督管理，是各级建设行政主管部门的一项重要职责。为了切实抓好这项工作的落实，按照部领导的要求，政策法规司与城市建设司组织了这次宣传贯彻会议。这既是一次宣传贯彻的动员会议，也是一次集中培训抓落实的会议。

　　这次会议除了邀请各省、自治区建设厅局主管部门的领导及分管处长参加，我们还特别邀请各行业协会会长、秘书长等领导参加这次会议。随着市政公用行业市场化的推进，市政公用事业的这种隶属政府、由地方政府包办的情况将逐渐改变，形成多元化的、多种形式的经济实体。推进市政公用行业市场化的很多工作，特别是市政公用事业特许经营管理办法的培训等工作还需要由行业协会来承担。市场经济更需要行业协会充分发挥作用，需要它们为行业的自律、行业的管理、行业的协调以及维护行业的利益，做出更多的贡献。

　　下面，我着重给大家介绍一下《市政公用事业特许经营管理办法》出台的重要意义以及下一步宣传贯彻的主要部署。

　　一、《市政公用事业特许经营管理办法》出台的重要意义

　　1、《市政公用事业特许经营管理办法》的颁布，是推进市政公用行业市场化的迫切要求

　　党的十六大报告中指出：“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。”十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出：“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”“加快推进和完善垄断行业改革。对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。”“加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。”“对自然垄断业务要进行有效监管。”温家宝同志在十届人大二次会议的政府工作报告中提出：“推进市政公用事业的市场化进程。”“进一步研究制定鼓励非公有制企业参与国有企业改组改造，进入基础设施、公用事业及其他行业和领域的具体办法。”

　　建设部认真贯彻十六大精神，积极推进市政公用事业的改革，在总结各地经验的基础上，于2002年12月印发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。《意见》印发后，社会各界反响热烈，对市政公用行业打破垄断、开放市场给予了高度的评价与认同。各省、自治区、直辖市建设行政主管部门和各地城市人民政府也积极响应，认真贯彻落实，把推进市政公用行业市场化作为一项工作重点。从总体上来说，推进市场化的进程发展很快。

　　但是，如何进入市政公用市场，如何选择投资者、经营者，这对于企业和各级政府都是一个新的课题，这不仅需要有一个具体的制度来实施，更需要一定的法规来保证。市场化需要法制环境，推进市政公用行业市场化呼唤特许经营管理办法的出台。建设部在推进市政公用行业市场化改革的《意见》中，已经明确地提出要建立市政公用行业特许经营制度。但是，如何操作，需要更加明确，更加细化，因此，建设部组织了专门的班子，经过一年多的深入调研、反复论证和修改，分别征求各级市政公用事业主管部门和市政公用企业、民营企业和外商投资企业的意见，并邀请有关方面的专家、教授进行了充分论证，建设部以第126号令颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》。

　　2、实行市政公用事业特许经营是保证社会公众利益的制度创新

　　城市市政基础设施和公用事业是城市经济和社会发展的载体，与人民群众生活密切相联。市政公用事业的突出特点，第一是“公共性”，主要体现在属于“公共工程”、提供“公共产品”、直接关系“公共利益”、影响“公共安全”。第二体现在自然垄断性，消费者基本上没有选择权。即使竞争，也是有限的竞争。在这种情况下，如何能够真正打破垄断、开放市场，既能引入竞争机制，充分发挥市场机制配置资源的作用，又能做到在市场竞争的条件下，不损害公众利益，不影响公共安全，这就需要政府必须承担起“公共责任人”的义务，加强对市政公用事业的有效监管。但这种监管又不能沿袭过去那种行政审批的模式，也不能采用行政管理的手段。应该承认，这确实是一种挑战。[FS:PAGE]

　　经过多年的研究探索，总结改革所走过的历程，同时借鉴和吸收国外发达国家和发展中国家的成功经验，我们认为，特许经营的模式既适合中国的国情，又适合市政公用事业的特点。市政公用事业特许经营，就是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度，是采用经济的手段，借助于合同管理的方式对市政公用事业进行监管的方式，是一种制度创新。

　　3、颁布《市政公用事业特许经营管理办法》，是规范市场各方行为的重要措施

　　最近我们城建司组织四个小组，对各地推进市场化的情况进行了调研。从总体上来看，地方的党委、政府对推进市政公用行业市场化非常重视，发展很快。但是，在调研中，我们也发现，工作中还存在政府监管相对滞后的问题，对如何监管没有明确认识，监管体系基本上没有建立。这给行业的健康发展带来了隐患。在推进市政公用行业市场化的过程中，市场开放和市场监管是相互联系、缺一不可的，决不能只强调一个方面，偏废另一个方面，要坚持“两手抓，两手都要硬。”

　　根据建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的精神，四川省、河北省、北京市、深圳市等地已经出台了《市政公用事业特许经营办法》，还有部分省、市正在研究制定或报批这类办法或条例。但是，由于市政公用事业特许经营是一项制度创新，目前法律、法规缺位，有关政策不配套，各地的认识还不尽一致，做法不一。在实施特许经营时，有的难以摆脱行政管理的思想方法和模式，有的片面追求吸引资金，对投资者承诺固定的投资回报，或者对经营者授予超长期的经营权等等。因此，在全国范围内颁布市政公用事业特许经营的管理办法，对市政公用事业特许经营制度的基本原则、程序和内容加以明确，对实施特许经营的各方行为加以规范，是十分必要的。

　　推进市政公用行业市场化将是今后较长一段时期建设行政主管部门的工作主线，当前的重点是建立市场监管体系，完善市场规则，维护好社会公众利益，保证市政公用行业市场化的健康发展。

　　二、关于宣传贯彻《市政公用事业特许经营管理办法》的主要部署

　　市政公用事业特许经营制度，具有丰富的内涵，包含若干具体的管理制度。在一些发达的国家和地区，这已成为一种成熟的经验和制度。但在我们国家，经济发展程度还不是很高，城市化水平还相对较低，市场环境还不够完善，企业行为还不完全规范。在这种情况下，怎样很好地结合中国国情和各地的实际情况，实施好、贯彻好、落实好《市政公用事业特许经营管理办法》，非常必要。下一步，在《市政公用事业特许经营办法》的宣传贯彻上，要重点抓好以下几个方面工作：

　　1、认真学习，正确理解《市政公用事业特许经营管理办法》的实质和主要内容

　　《市政公用事业特许经营管理办法》对实施特许经营的若干行为作出了比较明确的规定，规范了市政公用事业市场的准入、特许经营权的实施程序、特许经营协议的内容、特许经营双方的权利和责任、特许经营权的变更和终止行为、协议双方的法律责任等方面的内容。具体体现在若干制度的设立，包括市政公用事业市场准入和清除制度、特许经营权招标投标制度、项目运营中期评估制度、紧急情况下临时接管制度、对违法企业的信息披露制度、公众监督制度、备案制度等。

　　由此可见，市政公用事业特许经营制度，具有丰富的内涵，包含若干具体的管理制度，实质上是一项系统工程，是一种机制创新。这些制度的建立，对于破除市政公用行业现行体制下固有的问题和矛盾，建立公开、公平、公正的市场竞争机制，保证市政公用事业特许经营的顺利实施具有重要的现实意义。市政公用事业特许经营制度在全国来说是一项新制度，也是一件新事物，有许多问题值得思考、研究和讨论。在有些问题上，由于种种原因，各方面的思想还难以统一。这些都需要我们深入学习。要学习党的十六大精神、学习十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。对一些问题有争议、有讨论是正常的，要通过学习讨论，统一到党的十六大精神上来，统一到十六届三中全会决定上来。同时，我们还要通过学习市场经济的理论，结合工作实际来深入研究和探讨。[FS:PAGE]

　　2、加强领导，抓好《市政公用事业特许经营办法》宣传培训

　　市政公用事业涉及公共利益和公共安全，市政公用事业特许经营制度政策性强、涉及面大，正确理解与把握《市政公用事业特许经营管理办法》的内容和实质有着重要的现实意义。最近我们正在分行业研究市政公用事业的特许经营示范文本。文本征求意见稿下发后，各地都作了认真的思考，返回了很多很好的意见，这为政府制定政策提供了很好的参考。这使得我们的工作更能从实际出发，更能考虑到方方面面，使出台的政策更切合实际，更具操作性。建设部城市建设司会同政策法规司，将组织系统的学习和培训，宣传贯彻与集中学习相结合，综合性培训与分行业培训相结合。大致分工是，对政府和主管部门的培训，由政策法规司和城市建设司分期进行，委托部干部管理学院或者市长培训中心举办；分行业组织，原则上委托各个行业协会来举办。但要注意，一是要提出具体的思路和完整的方案，并报城建司专业处研究批准；二是各地城市建设主管部门要负起责任来，办班要严肃，要明确怎么办？讲什么？谁来讲？禁止乱办班、乱收费，防止把工作搞乱。

　　各级建设行政主管部门要在当地政府的统一领导下，抓好舆论宣传、注重与媒体的沟通，通过报纸、电视、网络等新闻媒体作广泛宣传和沟通，使社会各界深刻了解《市政公用事业特许经营管理办法》的实质和意义，争取社会公众的理解和支持。

　　3、严格执行、不断总结完善市政公用事业特许经营管理制度

　　下一步，建设部将着重研究政府监管的方式和体系，制定和出台有关行业产品质量和服务标准，以及与《市政公用事业特许经营管理办法》配套的城市供水、管道燃气、公共交通、生活垃圾处理、污水处理特许经营协议示范文本等，尽快制定与《市政公用事业特许经营管理办法》配套的条文释义、市政公用事业特许经营操作指南等文件，不断完善特许经营制度，对各地实施市政公用事业特许经营进行指导，保障市政公用事业持续、健康、稳定地发展。

　　各地要针对本地的实际情况，抓紧制定和完善当地的配套法规和实施细则，对《市政公用事业特许经营管理办法》中明确的有关制度尽快制定具体实施办法。各级建设行政主管部门要认真履行职责，转变管理思路，建立市场监管机制，规范政府行政行为。要以《市政公用事业特许经营管理办法》的颁布实施为契机，强化市场监管职能，更好地发挥政府对市政公用行业市场化的指导、监督和管理作用。

　　三、在贯彻《市政公用事业特许经营管理办法》中应注意的几个问题

　　1、必须实事求是

　　实施市政公用事业特许经营制度，必须从各地实际情况出发，不搞一刀切，不搞齐步走。

　　推进市政公用行业市场化是一个目标，是努力的方向，是一个循序渐进的过程。不要脱离实际，不要急于求成，更不要企图一个早上就全部市场化了。同时还要认识到，不是说市场化程度高的地区，特许经营就可以作得好，经济欠发达地区一样可以做的很好。比如发达国家的法国，特许经营搞的很好，作为发展中国家的智利，同样也做的很好。市政公用事业实行特许经营，不分地区，不论经济发展程度，但不是要求一律都搞。《市政公用事业特许经营管理办法》从5月1日起施行，不等于从5月1日起，所有的市政公用事业都搞特许经营，而是说凡实行特许经营的，就按这个办法执行。市场化还有其他很多形式，要看是否适宜搞特许经营，要看具不具备条件？要根据各地、各行业，特别是单位的实际情况来确定。千万别刮风，千万别搞大呼拢，千万别下达指标。总之，推进市政公用行业市场化，实行特许经营制度，既要坚定不移，又要积极稳妥，一定要从实际情况出发。

　　关于行业的问题，一般来说，特许经营不包括作业市场。“公共品”分为两种，一种是纯粹的公共品，不可能制定价格，也不可能收费；另一种是非纯粹的公共品，靠制定价格和收费补偿。特许经营适用于后者。园林绿化的施工、市政设施的建设等应纳入建筑市场管理。，园林绿化、环卫保洁、市政养护等作业市场不适于搞特许经营，因为它们没有资产问题，也没有经营风险。这类作业可以按照“政府采购”的模式，通过招标的方式选择作业单位。“委托经营”是否是特许经营，这是个问题。比如，单纯酒店管理，不属于特许经营。但也有的认为委托经营是一种特许经营。这两种观点都可以，不必划的很开。但是作业市场不适宜于特许经营，一定要搞清楚，范围界定好。[FS:PAGE]

　　总之，够条件的，一定要搞，这项制度很好。不够条件的，别往里拉。

　　2、必须转变职能

　　按照政资分开、政企分开、政事分开的要求，资产所有权和行业市场监管权必须分开。国有资产的管理统由国资委代表国家管理。在市政公用行业中，是否允许从事这个行业的经营，必须由建设行政主管部门代表政府实行监管。十六届三中全会明确提出，政府的职能为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。各级建设主管部门要按照这一要求，尽快转变职能，把工作注意力真正转到市场的有效监管上来，把市政公用事业管理好，为人民大众提供好公共服务。

　　3、必须公开透明

　　特许经营制度的设计中有两个核心，其中一个是“公开”。特许经营是建立在“有效竞争”理论上，把政府管制与适度管制很好的兼容。仇部长撰写的《西方公用行业管制模式演变历程及启示》，希望大家认真学习。

　　市政公用事业的竞争，是有限的竞争，主要体现在通过招投标选择投资者、经营者阶段。授予特许经营权后，就是自然垄断。因此在选择投资者、经营者中，一定要公开化，避免“暗箱”操作，避免“合谋”。只有公开，才能做到公平和公正。

　　要处理好竞标与竞价的关系。市政公用项目一般不搞拍卖，也不一定谁出价高就给谁，要统筹研究，综合考虑。因为企业追求的目标是利润最大化。竞标价畸高，必然进入成本，最终转嫁到社会公众的身上。

　　4、必须监管适当

　　特许经营制度的设计中既要规范企业的行为，也要规范政府的行为。我们担心出现两种倾向：一种是“一推了之”、“一放了之”、“一化了之”，政府放弃了代表公众利益来监管的责任；第二种是管的过细，过多干预。政府不要干预企业正常的生产经营，要保证投资者的合法收益，要按照市场经济规则办事。监管要到位，但要适当。政府监管重点主要应在四个方面：一是安全，非常重要；二是价格，要按照《价格法》规定的程序执行；三是质量，包括水质、燃气质量、供热质量等；四是服务标准。

　　在推进市政公用事业市场化中，我们有三个最担心的问题，也是大家要注意的：

　　一是“一卖了之”，政府的注意力放在变现套钱上。现在国有企业卖完了，土地也垂直管了，只剩市政公用事业了。

　　二是价格上涨。在价格和收费都不到位的情况下推进市场化，不可避免地要出现价格和收费要到位的情况。但是通过市场配置资源，引入竞争机制，最终会提高效率，降低成本，有利于消费者。

　　三是侵犯职工的合法权益。推进市场化过程中，有的地方提出“两个置换”，即置换职工身份和产权，这还不够，要加上“两个保障”，即保障国有资产保值增值以及保障职工的合法权益。

　　希望这三个问题能引起各级建设行政主管部门的高度重视，认真分析，积极应对，保证市政公用事业特许经营制度的顺利推进，保证市政公用行业持续、健康、稳定的发展。

　　应该承认，尽管特许经营制度是借鉴国外的经验，但对于我国市政公用事业，还属一种制度创新，从理论到实践都有一个认识探索的过程。希望各地把在贯彻执行《市政公用事业特许经营管理办法》中遇到的重要情况和问题，及时告城市建设司。

　　谢谢！

2004年4月27日